Voor Mark Moore blijft ‘public value’ een centraal begrip omdat het verwijst naar de belofte die de overheid doet aan burgers. Daarbij is vooral het motief voor de belofte van de overheid van belang. Het denken vanuit een overheids-centrische benadering vormde een vanzelfsprekendheid in het verzorgingsstaat-denken: de burger legitimeert eenmaal in de vier jaar een politiek bestuur dat beloften doet. De burgers zijn degenen aan wie de belofte wordt gedaan. Zij zijn de ontvangers van de belofte. Het mandaat dat de burger als kiezer aan het politieke bestuur heeft verstrekt vormt de basis voor deze verhouding. De burger heeft de inhoud uit handen gegeven en speelt geen actieve rol in de verdere vormgeving van de bestuurlijke belofte, het is immers de overheid die hierover gaat.
Deze benadering is sedert het begin van dit millennium niet meer houdbaar. Burgers eisen andere rollen op en vragen van het bestuur een andere benadering. Meerdere ontwikkelingen liggen ten grondslag aan die veranderingen; ontwikkelingen die deels zijn verbonden, elkaar versterken maar ook tegenwerken. Een aantal van die ontwikkelingen zijn de volgende:
- Burgers willen erkend worden als afzonderlijke individuen met een eigen relatie naar de overheid en vragen dan wel eisen een maatwerkbenadering:
- Hoger opgeleiden brengen instrumenten (zoals beleid, onderzoek, rechtsmiddelen) in stelling die voorheen voornamelijk waren voorbehouden aan de overheid om beloften van de overheid af te dwingen. De burger creëert zijn eigen level playing field.
- Toegang tot social media en transparantie van kennisbronnen zorgen voor snelle organisatie van groepen burgers die zich betrokken voelen
bij een thema. De snelheid van maatschappelijke zelf-organisatie is vele malen groter en wendbaarder dan die van de overheid. - De uitvoering van een groot deel van de beloften van de overheid vindt plaats door organisaties in het maatschappelijke veld (onderwijs, sociale huisvesting, gezondheidszorg) die eigen beleid en eigen beloften kennen. De driehoeksverhouding tussen politiek bestuur, bestuur van de maatschappelijke organisatie en burgers haalt het vroegere mandaatmodel verder onderuit. Verkiezingen zijn nog wel van belang maar zijn niet bepalend in deze driehoeksverhouding.
- Burgers maken een afweging tussen zelfsturing vanuit de samenleving enerzijds en beloften vanuit het politieke bestuur anderzijds. Dergelijke afwegingen zorgen voor een verschuiving van de verhoudingen tussen het politieke domein, het private en maatschappelijke domein.
Deze ontwikkelingen zijn niet uitputtend opgesomd: ontkerkelijking van grote groepen, verschillen in ontwikkeling tussen stad en platteland, verscherping van verschillen tussen hoger en lager opgeleiden zijn evenzeer ontwikkelingen die een rol spelen.
Bestuurders hebben in deze nieuwe verhoudingen minder behoefte aan kiezers en meer behoefte aan ‘Calling a public into existence’; want daarmee verwerven zij legitimiteit: ‘Creating citizens while creating public value’. Zwevende kiezers zijn vanuit deze optiek geen dolende kiezers maar mensen die uitstekend weten waarvoor ze moeten kiezen; namelijk voor de bestuurder die hun belangen behartigt en niet voor de bestuurder die een abstracte beleidsvisie uitdraagt.
Afhankelijk van het onderwerp wisselt de burger tussen defining, supporting, producing and enjoying the creation of public value.
Mark Moore spreekt over de homo economicus, de homo altruisticus, de homo civicus en de homo politicus. De burger die afhankelijk van het concrete onderwerp zal wisselen van optiek. Soms staat het eigen belang voorop terwijl bij andere ontwerpen rechtvaardigheid in de samenleving de belangrijkste rol speelt. De bestuurder die een diep inzicht heeft in datgene wat er in de samenleving omgaat kan een value proposition presenteren die aansluit op verlangens in de samenleving.